El Programa Sectorial de Educación 2020-2024 (PSE) fue publicado en medio de una pandemia que implica un contexto de incertidumbre en donde medidas pertinentes y oportunas a corto, mediano y largo plazo se vuelven una necesidad en todos los ámbitos sociales, incluido el educativo. Los retos por atender, señalados en anteriores programas sectoriales de educación no eran menores, pero hoy, sin duda, se han visto agravados con la contingencia sanitaria.
La Nota informativa resume las discusiones de las últimas dos mesas de análisis, que dieron continuidad a otras cuatro realizadas los días 4 y 11 de agosto en las que expertos analizaron los primero cuatro objetivos prioritarios del PSE. Con las mesas realizadas el 18 de agosto, una sobre el sexto objetivo prioritario del programa sectorial “Rectoría del Estado en la educación y consenso nacional”, y otra en torno a las políticas y presupuestos implicados en la implementación del PSE, concluyó el seminario “Programa Sectorial de Educación 2020-2024: Diagnóstico, propuestas y retos para su implementación”, co-organizado por el Faro Educativo del INIDE-UIA), el Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia (ODEJ) del Campo Estratégico de Acción en Modelos y Políticas Educativas (CEA-MOPE), y el Departamento de Educación de la IBERO.
Las preguntas que orientaron la discusión en todas las mesas fueron las siguientes:
- ¿A qué problemática(s) educativa(s) intentan dar respuesta los distintos objetivos prioritarios? Ello, a partir de la revisión del diagnóstico que se presenta en el documento del programa.
- ¿En qué medida los objetivos prioritarios del nuevo programa y las políticas que se pueden desprender de ellos representan una ruptura con lo hecho en la administración anterior? ¿En dónde están las continuidades y cuáles son los nuevos énfasis?
- ¿Qué otros y nuevos retos impone la pandemia por COVID-19 a la concreción de los objetivos del programa y qué acciones, por tanto, deberían de priorizarse?
Alrededor de 40 personas se conectaron a las reuniones de cada mesa, de forma que la dinámica consistió en una participación inicial por parte de los especialistas –moderadas por una u otra de las dos organizadoras centrales del seminario–, a lo que siguió un espacio de preguntas y comentarios del público, sobre lo que los panelistas aportaron reflexiones finales. En esta nota se recupera lo dicho por los participantes en distintos momentos de la mesa.
Mesa 5. Rectoría del Estado en la educación y consenso nacional
Sexto objetivo prioritario del Programa Sectorial de Educación 2020-2024:
“Fortalecer la rectoría del Estado y la participación de todos los sectores y grupos de la sociedad para concretar la transformación del Sistema Educativo Nacional, centrada en el aprendizaje de las niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos.”
Arcelia Martínez Bordón, académica del INIDE y coordinadora del Faro Educativo dio inicio a la última sesión del seminario y comentó cuáles serían los temas y dinámica de las dos mesas restantes. Por su parte, Mercedes Ruiz, académica del Departamento de Educación, coordinadora del ODEJ y quien fungió como moderadora de la mesa 5, dijo que la mesa de la rectoría del Estado resulta nodal para analizar el proyecto educativo de un gobierno y presentó a los especialistas invitados a la discusión.
Alejandro Canales Sánchez, académico del Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación (IISUE) de la UNAM, inició su participación hablando sobre los factores que influyeron en que el PSE 2020-2024 fuera uno de los documentos más esperados. Dijo que los programas sectoriales de educación suscitan una alta expectativa en cada administración y la ameritan porque son la expresión más tangible y estructurada de los objetivos en educación de un gobierno –pese a que, al final de los sexenios, tiende a primar la decepción ante los resultados obtenidos–. Canales resaltó que en el actual gobierno se despertó una alta expectativa, no solamente por la demora de medio año para la publicación del documento, sino porque el Plan Nacional de Desarrollo de esta administración se presenta –como diría, en su momento, el primer ex secretario de Hacienda– más como un manifiesto político, que como un plan de acción; de forma que parte de la intriga en torno al PSE tardío provino de si este documento mantendría esa estructura política discursiva o si, por el contrario, buscaría presentar de una forma más técnica cuál sería la orientación de la política educativa. Lo que finalmente ocurrió, sostuvo, fue una mezcla de ambos formatos. Un segundo aspecto mencionado por el académico del IISUE como motivo de expectativa del PSE 2020-2024 fue que el actual gobierno ha sido “muy pródigo en declaraciones”, pero las formas para ponerlas en marcha despertaban, sin duda, muchas preguntas, especialmente porque se sabe que, desde el año 2000, la mayoría de los programas sectoriales incluyen parámetros e indicadores.
Respecto a la problemática a la que responde particularmente el objetivo prioritario discutido en la mesa, Canales dijo que sobresalen dos elementos en el diagnóstico: uno general compartido con los otros objetivos, y otro más específico. En el caso de la problemática común de los objetivos se trata de la corrupción, lo que “podemos acordar que, efectivamente, sí es un problema grave en el país y el ámbito educativo no está exento de este problema”, y el PSE se plantea como solución la entrega directa –sin intermediarios entre el gobierno federal y los beneficiarios– de recursos; lo que también se relaciona con el desdén de la administración actual hacia los organismos “intermedios” como el Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) o el extinto Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE).
En el diagnóstico más específico, dijo, se habla de una política educativa vertical, la atención de necesidades de corto plazo, y, sobre todo, la falla de la descentralización con relación a la corresponsabilidad y el uso eficiente de recursos. Pese a ello, mencionó, en el PSE sólo se señala una vez la descentralización –y en el diagnóstico, no necesariamente en las soluciones–, y sólo se habla, en una ocasión, de federalismo educativo –y únicamente en el ámbito de financiamiento de la educación superior–; además de resultar “contra-intuitivo” que el diagnóstico sea acabar con la corrupción y la solución sea entregar recursos directamente a las escuelas.
Así, dijo, el tema de rectoría “es, mucho más esta idea de rectoría del gobierno federal, más que del Estado”. En esa medida el interlocutor referente de este PSE no son los sindicatos –como en el sexenio pasado, que se declaraba como objetivo la recuperación de la rectoría de la educación–, sino, en buena medida, los otros dos órdenes de gobierno: el estatal y el municipal, en una visión de desconfianza a la descentralización. Sobre la participación social en educación, Canales señaló que el actual gobierno “no ha sido particularmente sensible” a posiciones críticas, sugerencias, propuestas. Con todo, dijo, “ha habido muestra de que cuando la presión de las organizaciones de la sociedad civil o de otras instancias es mayor, sí puede rectificar”. Canales habló también de la necesidad de pensar en medidas más integrales para valorar lo exitoso o no del PSE, que superen las metas de matrícula incluidas en el documento.
Mauro Jarquín, politólogo de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, profesor del Colegio de Pedagogía de la misma institución y colaborador del diario La Jornada, dijo que en el diagnóstico del PSE “no encuentro mucha diferencia respecto a diagnósticos previos, lo que aparece en el diagnóstico son problemas que, además, se conocen, de manera general, respecto al sistema educativo nacional y que han sido objeto de discusión constante”; sin embargo, mencionó que la diferencia principal es la prioridad fundamental en la construcción de un consenso político, siendo la narrativa de revalorización del profesorado el principal mecanismo para impulsarlo, con “el reconocimiento público y constante de la función esencial del profesorado”. Pese a ello, mencionó, en los efectos concretos hay un debilitamiento de las normales en cuestión de gasto y coordinación con el gobierno federal.
Resaltó que es importante incorporar los procesos políticos a la discusión, ya que ello abre la posibilidad de desmontar ideas que se han generado como “consensos” entre algunos grupos sociales en torno al proyecto educativo de este gobierno. Entre estas ideas se encuentra la noción que permea, sobre todo en el magisterio nacional, de que estamos frente a una ruptura del gobierno actual respecto a gobiernos anteriores; también el que estamos ante una propuesta de política educativa que representa una cara amable frente a un proceso de reforma anterior que tenía como fin último incrementar la incidencia de actores privados en la educación.
Este tipo de ideas han encontrado una base fuerte en un escenario “inédito” para el país caracterizado por “la personalidad y política populista del actual presidente” que implica que, en cada propuesta de política educativa, persiste un presupuesto de legitimidad de origen por el triunfo electoral. Jarquín sostuvo que este presupuesto de legitimidad inicial replantea la noción de rectoría del Estado en la educación, pues mientras en el sexenio pasado se trataba de una lucha con ciertos grupos de interés que se habían apoderado poco a poco del sistema educativo, este presupuesto “habilita o ha habilitado al gobierno para poder llevar a cabo una serie de políticas que, en otro contexto, fueran un tanto, digamos, criticadas o criticadas de manera más constante”.
Respecto a la relación entre el gobierno federal y las secciones sindicales, dijo que la lucha interna en el sindicato –en el marco de la promesa de su democratización– ha cambiado su relación con el gobierno. Por lo pronto, señaló, se observan tres facciones que se han acercado para generar acuerdos: el SNTE, Maestros por México y la CNTE. En el caso de esta última su acercamiento trata de problemas relativos al normalismo; mientras que el SNTE lo hace para mantener una relación neo-corporativa con el gobierno y reafirmar su predominio en el campo magisterial. Por último, Maestros por México busca crecer para recuperar la dirigencia nacional del SNTE. De manera que se observan relaciones heterogéneas entre el gobierno federal y las distintas facciones sindicales, sin que se distinga el predominio de alguna. Además, dijo, hay una política de dosificación de las respuestas del gobierno a las demandas de los sindicatos. Es probable que ello haya mermado la fuerza de los sindicatos.
En lo que se refiere a la redistribución de competencias en el sistema educativo se observa que hay una avanzada en el proceso de centralización de la educación, muestra de ello es la desaparición del INEE, sin que se haya generado a la par un proceso de mayor vinculación directa de otros actores del sistema, como los docentes; además de mantenerse la centralización de la nómina, el control de la carrera profesional docente, y la asignación de plazas por concursos. El panelista señaló que hay un doble movimiento aparentemente contradictorio: por un lado, el gobierno federal hizo una campaña de cuestionamiento al INEE y, por el otro, impulsó la creación de consejos que se relacionarían directamente con él y el trabajo cercano con determinados personajes y grupos de interés privados, ya no en un esquema de participación ciudadana, sino de colaboración directa con el gobierno. Lo que se logra con esto, dijo, es la centralización del poder en el gobierno federal y la corporativización de los proyectos de política educativa. Por último, Jarquín dijo que la rectoría del Estado tiene que ser revisada a la luz de los efectos de la pandemia; un reto abierto, por ejemplo, es el paso a un modelo híbrido de educación, lo que conduce a pensar una gobernanza digital de los sistemas educativos.
Roberto Rodríguez, académico del Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) de la UNAM, dijo que la rectoría del Estado en la educación ha sido un tema que ha estado en el centro de la discusión desde hace mucho tiempo –alrededor de 150 años–. Inició con la desamortización de bienes con el presidente Juárez, las Leyes de Reforma y el principio de laicidad en el artículo 3° Constitucional, también fue relevante en el sexenio de Cárdenas, cuando el gobierno federal asumió una suerte de rectoría del Estado en educación, y más recientemente en las últimas reformas. Una de estas reconfiguraciones fue la que promovió Elba Esther Gordillo con la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE), donde el compromiso era que la SEP y el SNTE, conjuntamente, condujeran las políticas educativas. La siguiente fue la Reforma de 2013, en la presidencia de Enrique Peña Nieto, que fue precedida por el Pacto por México, donde uno de los principales objetivos consistía en desplazar al SNTE del eje de decisiones del sistema educativo.
En este sexenio, dijo, la propuesta parece dar continuidad a lo que se inició en el sexenio anterior. El significado de la rectoría en educación presente en el actual programa sectorial busca centralizar en la SEP la conducción de las políticas educativas y revertir el proceso de descentralización en otros actores e instituciones, tanto administrativa, como curricularmente. La paradoja es querer hacerlo con menos presupuesto y con una capacidad administrativa disminuida. Ello se plasma claramente en la elaboración del propio PSE, pues la desaparición de la Subsecretaría de Planeación –antes encargada de la elaboración de su redacción y seguimiento–, seguramente, implicó fuertes retos a quienes elaboraron este documento, especialmente para hacerlo “compatible” con el Plan Nacional de Desarrollo, que tiene pocos elementos programáticos del cual desprender objetivos, estrategias y metas.
En el PSE también se hace referencia a mecanismos de gobernanza, pero no están desarrollados en su totalidad, lo que contrasta, además, con la Ley General de Educación que contempla nuevos organismos para la gobernanza:
“Los mecanismos de gobernanza dispuestos en el programa sectorial, ni son todos los que están en la Ley General de Educación, ni tampoco se establece una forma de coordinación entre éstos, que era lo deseable. La ley anticipa que la SEP ya había tenido que establecer los lineamientos y formas de operación de estos mecanismos de gobernanza y, en realidad, lo que ha hecho es comenzar a operarlos; lo que, de alguna manera, no está mal, pero sí es un déficit en términos de la planeación y la coordinación requerida para una operación eficiente de los instrumentos de gobernanza.”
Rodríguez también se refirió al hecho de que, en el diagnóstico de este objetivo en el PSE se enuncia que las decisiones ya no se van a tomar de manera vertical; es decir, se sostiene que las decisiones antes se tomaban desde la presidencia, la SEP y las secretarías de educación estatales, pero que, ahora, las decisiones no dependerán de estos actores, sino de algo parecido a una democracia participativa; sin embargo, y pese al retraso –sin precedentes– de seis meses en la publicación del PSE, hasta el momento, las acciones gubernamentales “van en sentido contrario” a esta declaración. Esto ocurre en un contexto en el que, dijo, la participación social nunca ha funcionado como un mecanismo de gobernanza de la política educativa –haciéndose énfasis en el Consejo Nacional de Participación Social (CONAPASE) y excluyendo algunos estatales “que sí se lo tomaron en serio”, por lo que no tienen mucha cabida las ilusiones de impulsar procesos de gobernanza a partir de una política centralista; más bien, propuso, se tendrían que pensar cuáles son las formas de incidencia desde la sociedad y transitar hacia una etapa en que la rectoría de la educación la tenga la sociedad y no el Estado.
Respecto a la frontera de acción de las facciones sindicales, dijo que éstas tienen un “micropoder”, no porque sea pequeño, sino porque se ejerce en el espacio escolar, con delegados sindicales que se hacen cargo de todo lo relacionado con lo laboral y el director ve limitado su poder de acción. Así, si bien concordó con Jarquín sobre la relación que dichas facciones sostienen actualmente con la administración federal, no necesariamente ello representa que se haya desdibujado en el escenario político. En las palabras de Rodríguez:
“Vale la pena distinguir analíticamente entre lo que es la participación del sindicato en el proyecto educativo, en donde puede haber un terreno de disputa, y lo que es la participación del sindicato en el terreno laboral, en donde ese retroceso es mínimo o nulo y ni siquiera está, realmente, en la visibilidad del nuevo fenómeno político en educación”.
Por otro lado, dijo que es pertinente considerar que los consejos técnicos escolares han servido como medio de comunicación entre el Secretario de Educación y los maestros. Su función en este gobierno también ha sido fungir como el canal de difusión de información sobre los comités encargados de la infraestructura y una especie de guía denominada Buenas prácticas para la Nueva Escuela Mexicana –que tiene como marco recomendaciones emitidas por el entonces INEE–.
Observó que las metas son muy limitadas y aunque en el texto se enuncian más, éstas no se encuentran presentadas en términos cuantitativos, por ejemplo, la consolidación del programa de infraestructura y la operación del nuevo mecanismo para asignación de plazas docentes. Particularmente, dijo que:
“La meta fundamental que tiene que ver con el financiamiento federal al sistema no se indica, de manera que toda la secuencia de evaluación del propio Programa Sectorial y la manera como éste se relaciona con la emisión del Presupuesto de Egresos de la Federación es, para decirlo, incierto; sabremos en septiembre si habrá algún tipo de relación entre la distribución del gasto federal y lo indicado en el Programa Sectorial.”
Por otro lado, en el PSE se aclara que una de las metas es terminar el diseño normativo de la reforma educativa de 2019, pero no se hace alusión a los avances que ya existen y, por tanto, no se aporta mayor claridad al respecto, por ejemplo, en términos de los mecanismos de gobernanza en la educación superior. Todo ello sin dejar de mencionar que “este corte de la pandemia hubiera sido una buena razón para, de una vez, repensar el Programa Sectorial en términos de lo que puede preverse como posibilidades de cambio de orientación de varias de las políticas, pero no se hizo”.
Úrsula Zurita, académica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) sede México, señaló que la participación social en educación se puede analizar desde distintas vías, entre estados, entre actores locales y a nivel de las políticas y programas, es decir, quiénes participan, cómo y desde dónde. En el supuesto nuevo paradigma de gobernanza del PSE se propone generar mecanismos de participación activa con enfoque de derechos y perspectiva de género. Ello, dijo la panelista, es singular y trascendente, pero no tiene la centralidad, congruencia y consistencia en el PSE.
Zurita dijo que en el diagnóstico del PSE vigente se señala que, en el pasado, las decisiones de política educativa eran tomadas de forma vertical y sin considerar a todos los actores, por lo que se pretende fortalecer la participación; sin embargo, si se compara con el PSE previo y el abordaje histórico de la participación social en educación, se observa la continuidad de una visión de la participación supeditada a la autoridad federal. Por ejemplo, a nivel escolar hay una retórica que se ha mantenido en términos de promover la participación, pero con lineamientos establecidos desde la federación. Así, dijo, pese a la existencia de experiencias interesantes –por ejemplo, a nivel estatal, municipal o escolar–, éstas son “muy frágiles” porque no están respaldadas por andamiajes institucionales.
Aunado a ello, en el PSE el recuento discursivo para la participación es incompleto porque no se menciona a todos los actores, organismos e instituciones que ya están funcionando, que se acaban de crear o que cambiaron de nombre, y a ello se suma que el gobierno ha abierto las puertas a algunos actores –según sus alianzas con ciertos grupos de interés–, pero se las ha cerrado a otros –especialmente de donde emanen críticas u opiniones diferentes a las oficiales–, lo que dificulta que se puedan abrir espacios para la participación y el debate. Resaltó que, si bien se dio un rediseño en la estructura y composición de los consejos de participación escolar, éste no necesariamente fue positivo, pues, desde su perspectiva, se realizó una simplificación de los mismos, tanto en materia de estructura –al disminuir la variedad de participantes en su conformación–, como en los fines últimos para los que se conforman:
“Está ausente, a diferencia de la administración anterior, todo ese discurso y retórica de la participación social como un medio para conseguir los objetivos de la reforma, que sí fue muy clara en la administración anterior y que, a nivel escolar, tenía un vínculo muy estrecho con la gestión escolar en general. […] a mí, en lo personal, me hace pensar que, de nueva cuenta, va a persistir, a manera de continuidad, esta confusión de qué es lo que queremos con los consejos.”
También en términos de continuidades, observó que quienes siguen pagando los costos de la invisibilidad histórica son las niñas, niños, adolescentes y jóvenes porque se incluye la posibilidad de que participen, pero de manera muy limitada. Se asume que su participación consiste en hacer cosas en la escuela, pero no se ha reconocido la dimensión del derecho a su participación. Al respecto, destaca que otra vez las sociedades de alumnos no aparecen en ningún lado. Efectivamente el aprendizaje no se puede alcanzar si se sigue viendo a las y los estudiantes como un actor supeditado a las decisiones de los demás; por ejemplo, se ha descartado la perspectiva y rol de jóvenes y adolescentes para apoyar la respuesta de las escuelas a la contingencia. La panelista también mencionó que otros de los ámbitos completamente ausentes en la planeación de participación del PSE son los tipos de educación media superior y superior.
En ese sentido, Zurita dijo que no se están previendo acciones para hacer realidad el derecho a la participación de las y los educandos, ya reconocido legalmente por la Ley General de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Deuda que empata con la visión que, dijo, tienen las autoridades educativas –al igual que las autoridades de otros ámbitos sociales–, a saber: “se asume que la participación de estas poblaciones es que hagan cosas, lo que sea […] pero no se ha reconocido la dimensión que implica que sea un derecho la participación.”
La académica de Flacso dijo también que en el contexto en el que nos encontramos por la Covid-19, se han revelado los altos costos de esta estructura de subordinación en el sistema educativo, que no permite generar espacios para la participación autónoma, activa e independiente, con énfasis en la actitud de denostación de la actual administración federal hacia actores con opiniones diferentes a las oficiales. Esto último, dijo, contrasta con la experiencia de otros países –importantes de observar–, en donde, si bien las autoridades educativas han asumido las decisiones más importantes, hay otras figuras que han demandado y llevado a cabo otras acciones; un ejemplo de ello fueron los consejos escolares en España, que tuvieron un alto grado de incidencia en cómo se evaluaría a los estudiantes en estas condiciones.
Arcelia Martínez Bordón, agradeció a los panelistas y a la moderadora, e invitó a asistir a la sexta y última mesa del seminario.
Mesa 6. Las políticas y presupuestos implicados en la implementación del PSE
Arcelia Martínez Bordón, además de recordar que esta mesa da cierre a dos seminarios compuestos por varias mesas de análisis en torno al Programa Sectorial de Educación, dijo que el objetivo de la sexta y última mesa era reflexionar sobre las políticas y presupuestos implicados en la operación del programa.
Alejandra Macías, investigadora del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), comenzó su participación con un panorama del sistema educativo y del financiamiento público en educación desde 2010 a la fecha; entre los datos que resaltó se encuentran los siguientes:
- En el ciclo escolar 2019-2020, 87.4% de los alumnos asistió a escuelas públicas. De todos ellos, 70.3% fue parte de la matrícula de educación básica, 14.4% de media superior, 9.9% de superior y 5.4% de modalidades de capacitación .
- Se identifican brechas entre el ideal de cobertura en los diferentes niveles educativos y lo que ahora existe: mientras la tasa neta de cobertura en primaria es alta (98.7%), en educación media superior y preescolar dicho valor se encuentra por debajo de 75%. Ello se relaciona con cómo ha evolucionado el gasto público en educación.
- De 2010 a 2015, el gasto educativo representaba arriba de 3.8% del PIB, sin embargo, en 2016 bajó a 3.6%, y tras la siguiente caída en 2017 a 3.3%, se ha mantenido en, alrededor, poco menos de 3.3% del PIB. Macías mencionó que diversas variables explican la caída en el gasto educativo, aunque resaltó que uno de los tipos de gasto en los que se ha reducido más el presupuesto ha sido el destinado a obra pública en educación –con una caída de más de 50%–.
- Este desarrollo del gasto educativo significa que en 2019 hubo un incremento real de 0.5%, que, cabe mencionar, no fue planeado originalmente en el presupuesto –ya que dicho documento proyectaba una caída–, sino que fue resultado de un sobre-ejercicio del gasto. Para 2020, mientras se proyecta una caída de 1.3% si se considera el presupuesto programado, los informes trimestrales de las finanzas públicas apuntan a considerar que habrá un aumento también por sobre-ejercicio, ya que, al primer semestre del año, la SEP ha gastado 9.2% más de lo que gastó en 2019, y se ha gastado 4% más en la función de educación.
- El gasto público en educación se compone por 12 subfunciones, de las cuales 3 concentran 92% del gasto: educación básica (61.4%), educación superior (16.6%) y educación media superior (14.1%). Cabe resaltar que, aunque para 2020 se planeó, en general, gastar menos que en 2019, hay 4 subfunciones que registraron incrementos reales en el presupuesto, respecto al gasto ejercido en 2019: educación de adultos (+4.3%), deporte (+21.9%), educación media superior (4.5%) y función pública (7.2%); lo que contrasta con caídas tan altas para otras funciones como cultura (-14.3%) y desarrollo tecnológico (-53.6%).
- La distribución del gasto por programas presupuestarios marca que 44.2% corresponde al Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) –lo que representa una absorción de 1.5% del PIB total–, 37.8% a 64 programas de la función educación distribuidos en todos los niveles, 11.2% a subsidios destinados a organismos descentralizados y 6.7% a servicios de educación superior y posgrado.
En un segundo punto de su participación, Macías destacó las prioridades del actual gobierno establecidas a partir de la Reforma Educativa 2019 y reiteradas en el PSE 2020-2024: educación inicial obligatoria –actualmente, sólo 1.1% de la población objetivo está inscrita en servicios de este nivel–, educación superior obligatoria –con una tasa de cobertura actual de 39.7%–, creación del Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación, fortalecer el desarrollo profesional de los maestros, garantizar materiales educativos e infraestructura idónea. Aunque dijo que existen varias iniciativas, no existe coincidencia con el presupuesto. En algunos casos, por ejemplo, se sub-financian algunas de las prioridades declaradas –por ejemplo, el desarrollo tecnológico, la educación superior, la educación inicial, la rectoría de la SEP y la infraestructura–, además de que no se reacomodó el presupuesto según las mismas prioridades. Macías comentó que no se observa que haya recursos para atender las metas que se establecen en el PSE, además de que no se dice de dónde va a venir el presupuesto para lograr objetivos.
La investigadora del CIEP resaltó que el gasto en infraestructura educativa representa 0.1% del gasto educativo total y ha caído 16% en términos reales entre 2011 y 2020, lo cual no sólo complicaría los logros de los objetivos planteados en el PSE 2020-2024 en cualquier momento de la historia, sino que resulta un abismo mayor para responder a la pandemia actual. Macías dijo que la infraestructura educativa se vulnera, incluso, por el esquema de entrega directa de los recursos en el programa “La Escuela Es Nuestra”. Ello en un contexto de competencia presupuestal, en el que el gasto en educación ha sido desplazado, por ejemplo, por el gasto en pensiones, pues mientras el gasto educativo lo superaba antes de 2016, a partir de ese año se encuentra por debajo y se proyecta que el gasto en pensiones no va a parar de crecer.
En suma, la investigadora del CIEP dijo que las metas y objetivos del programa sectorial actual necesitan que aumente el presupuesto o que se mejore la distribución de los recursos, especialmente hacia aquello que tiene mayores retornos en términos de capital humano, en tanto “una política pública sin recursos no es política pública”. Agregó que los tomadores de decisiones no suelen tomar en cuenta los resultados de las evaluaciones debido a cuestiones electorales, por lo que existe una gran responsabilidad entre las y los investigadores para profundizar en los datos, y dar a conocer los resultados de las evaluaciones y de los análisis presupuestales, especialmente respecto a dónde se encuentran los mejores resultados y las mayores tasas de retorno para la reasignación presupuestal.
Marco Antonio Fernández, profesor-investigador del Tecnológico de Monterrey e investigador asociado de México Evalúa, dijo que los retos del sistema educativo, agravados por la pandemia, se pueden agrupar en tres rubros:
- i) Acceso y cobertura, que, tras la pandemia y en educación media y superior, se estima una caída de 20% en la matriculación de estudiantes de los hogares más pobres, a lo que se suma un fenómeno importante por el cierre de las escuelas privadas sin que esté claro cuál va a ser el tamaño de la migración del esquema privado al público y si este último tendrá capacidad para absorber ese incremento en la demanda. Aunado a ello, dijo, hay grupos poblacionales que padecerán con mayor gravedad estas consecuencias, como las mujeres que se han visto más orilladas a la deserción;
- ii) Calidad de los aprendizajes, en tanto se estima que la pérdida de aprendizajes por la suspensión de clases presenciales podría representar alrededor de un año de rezago para los más vulnerables, además de una fuerte afectación del desarrollo de habilidades socioemocionales –consideradas básicas para el éxito personal, laboral y profesional– y un agravamiento en las condiciones necesarias para los aprendizajes efectivos, como una nutrición óptima, especialmente complicada para estudiantes de menores ingresos y quienes dependían de programas –como Escuelas de Tiempo Completo– para complementar su alimentación; y,
iii) Transición exitosa al mercado laboral, en un contexto de depresión del mercado en la que las y los jóvenes aceptan los trabajos peor remunerados, y la merma en ingresos equivalentes a un año de trabajo por los aprendizajes perdidos debido a la pandemia, especialmente por la caída en su nivel de calificación y productivas respecto a quienes no atravesaron por dicha pérdida.
Fernández comentó que el PSE es poco realista de cara al “tsunami educativo” que nos está acogiendo en estos momentos por la pandemia, por las 270 prioridades que el mismo documento instaura, las cuales necesitan recursos para su implementación, y los retos del sistema educativo mencionados. Conjuntamente, dijo, se presentan los problemas en las finanzas públicas. El espacio fiscal, además, es muy reducido para identificar cómo los distintos niveles de gobierno podrían contribuir para complementar el presupuesto. El municipio no figura. Seguimos siendo altamente dependientes del presupuesto federal. Cuando se observa la distribución de recursos por alumnos en los niveles educativos es evidente que será difícil alcanzar los objetivos que se establecen el PSE, y aunque se ha observado que se mantiene la participación del gasto privado, es probable la disminución de dicha inversión por la crisis económica. Así, cuando se observan los bajos niveles de gasto en educación no es sorprendente por qué nos sostenemos en los bajos niveles de aprendizaje.
Además, no basta gastar más, sino hacer que estos recursos se utilicen adecuadamente. En ese sentido, habló de la priorización de las becas por este gobierno, pero, si se distribuyen sin entender los fenómenos que están detrás, no se van a obtener los resultados esperados. Por ejemplo, se triplicaron las becas en educación media superior y se cayó la matrícula, incluso antes de la publicación del PSE. En otros ejemplos de esta forma de distribución, se encuentra la disminución en 76% del presupuesto a la formación de docentes, pese al establecimiento jurídico de dicho derecho; el escaso gasto por alumno, a pesar de las condiciones de precariedad del país, y, la fuga en los recursos del FONE. A esto se suman los inadecuados mecanismos de transparencia y rendición de cuentas por ejemplo del programa “La Escuela Es Nuestra”, de asignación presupuestaria directa, cuya rendición de cuentas consiste en la publicación del recibo en el periódico mural de las escuelas, además de que los recursos se considerarán devengados al entregarse el dinero a los consejos de padres que los reciben, pero no al gastarse.
Es por esto que, a opinión del investigador asociado de México Evalúa, es relevante continuar con estudios de pertinencia del gasto en los que se analice no sólo la cantidad y la forma de asignación presupuestal, sino sus efectos:
“Va a venir una dolorosa discusión, ‘tarde que temprano’, en la parte fiscal; políticamente se va a posponer todo lo que se pueda dada la elección intermedia, pero, me parece que va a ser inevitable para la siguiente administración y, en ese sentido, es súper importante que aprendamos a cooperar más entre nosotros para poder traer a la mesa elementos más robustos de política pública. […] Las ‘coaliciones del bien’, con seriedad en materia educativa son súper necesarias y difíciles de hacer, pero, no por eso, uno tiene que renunciar a tratar de establecer esos puentes de cooperación.”
El objetivo de lo anterior, señaló, consiste en crear condiciones políticas que permitan “apretar” una agenda colectiva de política educativa que permita llevar a la mesa elementos más serios que los que actualmente se perfilan como prioridades, y mejorar el ejercicio del gasto educativo.
Sergio Cárdenas Denham, profesor-investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), señaló que el Programa Sectorial de Educación es un ejercicio de planeación democrática muy limitado. Dijo que no hay un espacio de innovación que funcione como guía para la creación de políticas y programas, hay un desconocimiento entre decisores de lo que se está colocando en el PSE y no hay certeza sobre los recursos que tendrían que utilizarse para cumplir con los propósitos.
Respecto al presupuesto, se observa que hay un alto porcentaje destinado a salarios y prestaciones y existen pocas posibilidades para redirigirlo. Además, la rendición de cuentas es muy limitada porque aplica sólo a escuelas y no se señala a funcionarios por malversación de recursos o por una mala toma de decisiones. También el costeo en términos de insumos educativos es sumamente complejo porque hay muchas restricciones y esto tiene implicaciones en las tasas de retorno. Por su parte, la evaluación de impacto sería deseable, aunque muchas veces existe la evidencia sobre el desempeño de los programas y no se considera. El otro problema es la terminación de políticas porque no se planea su ciclo de vida, sino que se terminan solas.
Cárdenas habló de tres restricciones respecto al PSE 2020-2024. Primero, el diagnóstico es limitado porque no hay continuidad para saber que está pasando con el sistema educativo, se cita una sola causa que es la corrupción, lo que representa un análisis incompleto que no explica la problemática del sistema educativo. La segunda restricción es que hay un problema de eficiencia porque reproduce acciones previas que no fueron efectivas o elimina las que sí lo fueron; además, tiene una orientación poca clara y no tiene consecuencias si los objetivos no se cumplen. En tercer lugar, hay una ausencia del tema del Covid-19, cuando las circunstancias y los efectos de la pandemia obligarán a hacerle modificaciones sobre la marcha que pudieron haber sido previstas desde el inicio.
Al final lo que estamos viendo con este PSE, dijo, es algo que se ha repetido continuamente en los sexenios, que es hacer “consultas como rituales” con los sectores sociales, en lugar de ejercicios de construcción democrática a profundidad, además de que existen dudas respecto a que sea un insumo verdaderamente práctico para los gobernantes, lo que resulta en que:
“No pasaría mucho si no se publicaran [los programas sectoriales de educación], digo, ahora se publicó seis meses después y si revisáramos, sobre todo, las consecuencias del incumplimiento de metas de programas sectoriales previos, creo que no habría muchos ejemplos”.
Asimismo, dijo que el cuestionamiento que queda en el aire es cómo pensamos en un instrumento de planeación diferente que sea pertinente, de tal forma que nos preguntemos qué tendríamos que hacer para que en 2025 no tuviéramos las mismas conversaciones. Respecto al papel de los investigadores educativos, señaló que actualmente no es visible cuál es su contribución, y que “nos subimos muy fácilmente a discusiones electorales, a diferencia de otros países en donde hay una discusión constante”; por ejemplo, en Dinamarca los investigadores funcionan como “amigos críticos” de los gobiernos que contribuyen, desde una crítica privada, para mejorar los reportes y políticas públicas, antes de discutirse públicamente.
Para clausurar el Seminario, Mercedes Ruiz agradeció la participación y recordó que este seminario es el inicio de una colaboración entre el Faro Educativo y el ODEJ. Hilda Patiño, directora del Departamento de Educación, felicitó a las organizadoras del seminario y a los panelistas por arrojar “mucha luz” crítica y especialista sobre elementos no siempre visibles, ni claros; por su parte, Stefano Sartorello, director del INIDE, además de agradecer a las académicas convocantes del seminario, felicitó a los panelistas, específicamente de la última mesa, por aportar análisis precisos que permiten complementar otras perspectivas de la investigación educativa.
A manera de cierre, Arcelia Martínez Bordón, agradeció la participación de los panelistas, sintetizó las ideas clave presentadas por cada uno, y planteó algunas reflexiones. Dijo, por ejemplo, que la discusión en torno al presupuesto de las prioridades políticas no es accesible para “ciudadanos de a pie” y que, la cada vez menor utilidad práctica de los programas sectoriales, nos muestra la necesidad de “tener más elementos para poder ligar instrumentos de planeación con instrumentos de rendición de cuentas.”
- Si deseas profundizar en lo dicho en alguna de las seis mesas realizadas en agosto de 2020 como parte de este seminario co-organizado por el Faro Educativo del INIDE, el ODEJ del CEA-MOPE y el Departamento de Educación, o si quieres conocer las ideas discutidas el 29 de julio en el Seminario “Programa sectorial de educación: ¿a la altura de los desafíos educativos?” como colaboración entre el Faro Educativo, México Evalúa, la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey, y la Iniciativa de Educación con Equidad y Calidad, explora la Nota informativa N°6 del Faro en donde encontrarás las grabaciones de todas las mesas de ambos eventos: http://bit.ly/NotaInformativa6
- También te dejamos la liga al Programa Sectorial de Educación 2020-2024 publicado en el Diario Oficial de la Federación: https://bit.ly/30QH9y6
- Desde el Faro Educativo ofrecemos las siguientes preguntas para continuar con la reflexión:
- ¿Qué otros indicadores, además de los presentados en el Programa Sectorial pueden servir para dar seguimiento, exigir cuentas e impulsar la participación en la educación como un derecho de los diferentes actores implicados en ella?
- ¿Cómo podemos construir mecanismos que vinculen la planeación educativa con la rendición de cuentas? ¿Qué hace falta? ¿Qué puede hacer cada sector de la sociedad civil en este sentido y cómo acelerar esta construcción?
Te invitamos a leer y a discutir las Notas informativas del Faro Educativo que han dado cuenta de los puntos clave que conformaron la discusión de los dos seminarios de análisis del Programa Sectorial de Educación 2020-2024, en los que participó como entidad convocante. También te recomendamos explorar la página del Faro, en donde encontrarás diversos elementos para profundizar en los ejes de este documento de planeación, desde antes y después de su publicación.
De especial interés pueden resultarte los Apuntes de política escritos por especialistas en el marco de la pandemia y la sección de “Voces y propuestas”, con notas donde sistematizamos las experiencias de figuras educativas para sortear los retos de la educación a distancia, y el blog del Faro, abierto para la reflexión, testimonios y propuestas de docentes, investigadores, asesores técnico-pedagógicos, directores, supervisores, madres, padres y estudiantes. Esta discusión –y acción ciudadana– está lejos de concluir, acércate a nosotros y participa.
¡Acompáñanos a observar (y a discutir) las políticas educativas!
